תפיסותיו של פקיד הציבור בשלטון המקומי ביחס לשיתוף ציבור כפועל יוצא של דימויו האזרחי ודימויו הבירוקרטי

Transcript

1 תפיסותיו של פקיד הציבור בשלטון המקומי ביחס לשיתוף ציבור כפועל יוצא של דימויו האזרחי ודימויו הבירוקרטי חיבור לשם קבלת תואר "דוקטור לפילוסופיה" מאת: יריב שגיא הוגש לסנט האוניברסיטה העברית בירושלים /102/50

2 II

3 עבודה זו נעשתה בהדרכתם של: ד"ר גלית כהן בלנקשטיין - בית הספר האוניברסיטה העברית בירושלים. ע"ש פדרמן למדיניות ציבורית וממשל, פרופ' ערן רזין - המחלקה לגאוגרפיה והמכון ללימודים עירוניים העברית בירושלים. ואזוריים באוניברסיטה III

4 IV

5 תודה תודה רבה לבית הספר ע"ש פדרמן למדיניות ציבורית וממשל, על יצירת כל התנאים לביצועו של מחקר זה על הצד הטוב ביותר. תודות למנחים היקרים, תודה רבה לד"ר גלית כהן בלנקשטיין על ההנחיה המקצועית והמשמעותית, על העזרה הרבה ועל ההתייחסות האישית, שהיו כל כך חיוניים לביצוע המחקר ולהצלחתו. תודה רבה לפרופ' ערן רזין, שניסיונו הרב, הכוונתו המדויקת ונכונותו התמידית לעזור היוו עוגן חשוב לכל אורך תהליך העבודה. תודה לחברי הוועדה המנחה, ד"ר תהילה קוגוט ופרופ' משה מאור, נפרד מהצלחת המחקר. שתמיכתם ועזרתם היוו חלק בלתי תודה למכונים, לקרנות ולתורמים אשר תמיכתם הכספית הייתה כמו אוויר לנשימה: מכון פלורסהיימר למחקרי מדיניות מכון לוי אשכול לחקר החברה, הכלכלה והמדיניות בישראל משפחתו היקרה של שמעון בן חמו ז"ל בית הספר ע"ש פדרמן למדיניות ציבורית וממשל, האוניברסיטה העברית בירושלים קרן מרים ואהרון גוטווירט תודה רבה למאות פקידי הציבור שענו על השאלון המתיש ולפקידים שהשתתפו בראיונות. כולכם הייתם לא רק מקור בלתי נדלה לנתונים וליידע, אלא שימשתם גם השראה למחקר זה ולמחקרים נוספים שכבר מתדפקים על הדלת. תודה רבה למשפחה היקרה שלי, תודה רבה ליקרות והאהובות; קרן אשתי, בנותיי דבורה, שהמחקר שאני מגיש בזאת לא היה נוצר כלל ללא תמיכתם, אמונתם ואהבתם. יובל ועידן, ואמי תודה לכל החברים הטובים שהיו חלק בלתי נפרד מהדחיפה לצאת להרפתקה הזאת. תודה לאל. V

6 VI

7 תקציר מחקר זה עוסק בהשפעתם של מאפיינים שונים של פקידי הציבור על תפיסת המדיניות שלהם, על עיצוב עמדותיהם בקשר אליה ועל יישומה בפועל. לצורך כך מציע מחקר זה כלים אמפיריים ואיכותניים לחשיפת חלק מתפקודה של ה"קופסה השחורה", אותה קופסה המסמלת את המנגנונים הסמויים הקשורים בתהליכי קבלת ההחלטות ברמת הפרט. הבנת תפקודה של הקופסה השחורה נעשה באמצעות התמקדות וחקירה של שתי זירות מרכזיות בהן פועל פקיד הציבור: הזירה האזרחית והזירה הבירוקרטית. לשיטתו של מחקר זה, חקר האופן לפיו משפיעות הזירות הללו על תהליכי קבלת ההחלטות מהווה חלק משמעותי מהבנת המנגנונים הסמויים העומדים מאחורי תהליך קבלת ההחלטות של הפקיד. המנגנונים הללו מורכבים, בין היתר, גם מדימויים, המשמשים לפרשנות ולתפיסת המציאות היומיומית, אך בו בזמן גם מושפעים ממנה ומעוצבים על פיה. משמעות הדבר היא שכל אחת מהזירות שצוינו מייצרת דימוי ברמה הקוגניטיבית של הפקיד הבודד המשפיע על האופן לפיו הוא מעצב את תפיסותיו ועמדותיו בכלל וביחס לזירה ספציפית בפרט. לכן, כל זירה מיוצגת ברמה הקוגניטיבית של הפקיד באמצעות דימוי תואם. הזירה האזרחית מיוצגת באמצעות דימוי אזרחי והזירה הבירוקרטית מיוצגת בתודעתו של הפקיד באמצעות דימוי בירוקרטי. לאור זאת, שאלת המחקר המרכזית של עבודה זו היא: מהי ההשפעה של הדימוי האזרחי והדימוי הבירוקרטי של פקיד הציבור בשלטון המקומי על עמדותיו ביחס לשיתוף ציבור בתהליכי קביעת מדיניות ציבורית בשלטון המקומי, ועל הדיווח העצמי שלו ביחס לדפוס שיתוף מועדף? האתגר המרכזי במחקר זה הינו לזהות משתנים המאפיינים כל זירה )משתנים בלתי תלויים(, ואשר משפיעים על עיצוב הדימויים המתאימים בתודעתו של הפקיד. חקר ההשפעות ייבחן בקשר לתחום מדיניות מסוים כאשר במחקר זה ייבחן תחום שיתוף הציבור בתהליכי קביעת מדיניות ציבורית בשלטון המקומי. על פי המודל המוצע, הדימויים של פקיד הציבור עשויים להשפיע על נטייתו של הפקיד ליישם שיתוף ציבור )משתנה תלוי( ועל גישתו בקשר לעומק השיתוף הראוי - דפוס השיתוף )משתנה תלוי(. העדפת דפוס כזה או אחר תבטא, אם כן, את העצמת הציבור המתאפשרת בתהליך השיתוף כפונקציה של השפעת הדימויים ברמה הקוגניטיבית של הפקיד. מטרות המחקר מטרות מחקר זה נוגעות בכמה רבדים. ראשית, מחקר זה שואף לתרום לתחום התיאורטי והמעשי הדן בניתוח תהליכי קבלת ההחלטות ברמת הפרט. לצורך השגת מטרה זו נעשה שימוש במודל הזירות שהוצג קודם לכן, כאשר כל אחת מהזירות מיוצגת במתכונת של דימוי )מבנה מנטאלי(. המחקר שואף לבסס אמפירית טיפולוגיות חדשות של דימויים אזרחיים ושל דימויים בירוקרטיים של פקידי ציבור. בנוסף לכך מנותחים כמותית יחסי הגומלין והקשרים בין הדימויים הללו לבין נטייתו של הפקיד לשתף תושבים בתהליכי קביעת מדיניות ציבורית בשלטון המקומי בישראל. כמו כן, מנותחים גם יחסי הגומלין והקשרים בין הדימויים השונים לבין דפוס השיתוף המועדף על הפקיד ביחס לפרויקט VII

8 מסוים. לבסוף נבדקים יחסי הגומלין בין הפרופסיה של הפקיד לבין דימויו ונטייתו לשתף תושבים בתהליכי קביעת מדיניות ציבורית. לאור זאת, השערות המחקר עוסקות כולן במערכת הקשרים שבין הטיפולוגיות השונות לבין המשתנים התלויים שבמחקר, ולאורן נבדק האם קיים קשר בין נקודת המוצא הקוגניטיבית האפריורית של הפקיד לבין הנטייה להעדיף דפוסי שיתוף מסוימים על פני אחרים. רקע תיאורטי המחקר הקיים מציע משתנים מגוונים הנבדקים תדיר במחקרים העוסקים בפעילות של שחקנים בזירות האזרחית והבירוקרטית. המשתנים הללו הם המשתנים הבלתי תלויים במודל מחקר זה. מכאן, שניתן לבנות שתי טיפולוגיות, אחת עבור כל זירה, אשר תייצג בכל זירה ארבע דימויים תיאורטיים. הרכב הטיפולוגיה של הזירה האזרחית כולל שני מימדים: הון חברתי ואמון הפקיד בשלטון. מימדים אלה מגדירים ארבעה דימויים לזירה האזרחית, המייצגים רמות שונות של הון חברתי ואמון הפקיד בשלטון: דימוי אזרחי איתן )המייצג ערכים חיוביים וגבוהים בשני המימדים(, דימוי אזרחי חלש )המייצג ערכים שליליים ונמוכים בשני המימדים(, ושני דימויי ביניים שהם דימוי אזרחי מגויס )אמון גבוה בשלטון והון חברתי נמוך( ודימוי אזרחי EXIT )אמון נמוך בשלטון והון חברתי גבוה(. הרכב הטיפולוגיה של הזירה הבירוקרטית כולל גם הוא שני מימדים מרכזיים: מוטיבציה של הפקיד לשירות ציבורי )PSM( ואמון הפקיד באזרחים )במקרה של הזירה הבירוקרטית ייבדק מימד נוסף לצורך בקרה - הון החברתי-ארגוני(. מימדים אלה מגדירים ארבעה דימויים לזירה הבירוקרטית המייצגים רמות שונות של מוטיבציה לשירות ציבורי ושל האמון שיש לפקיד באזרחים: דימוי בירוקרטי אמפטי )המייצג ערכים חיוביים וגבוהים בשני המימדים(, דימוי בירוקרטי אפאטי )המייצג ערכים שליליים ונמוכים בשני המימדים(, ושני דימויי ביניים שהם דימוי בירוקרטי אנטיפטי )מוטיבציה גבוהה לשירות ציבורי ואמון נמוך באזרחים( ודימוי בירוקרטי סימפטי )מוטיבציה נמוכה לשירות ציבורי ואמון גבוה באזרחים(. טיפולוגיה שלישית היא למעשה טיפולוגיה מצרפית המחברת את שתי הזירות המיוצגות בשתי הטיפולוגיות האחרות לכדי טיפולוגיה כללית אחת. לאור זאת מגדירה הטיפולוגיה הכללית ארבעה דימויים כלליים המשלבים מינוני השפעות של ארבעה מימדים: דימוי האזרח המשוכלל )המייצג ערכים חיוביים וגבוהים בכל ארבעת המימדים(, דימוי הבורג במערכת )המייצג ערכים שליליים ונמוכים בכל ארבעת המימדים(, ושני דימויי ביניים שהם דימוי הפקיד הוובריאני ודימוי הפקיד התועלתן. תחום עיסוק מרכזי במחקר זה הוא תחום שיתוף הציבור, ונבדקים בהקשר אליו שני משתנים. ראשית נבדקת הנטייה של פקיד הציבור ליישם שיתוף ציבור בתהליכי קביעת מדיניות ציבורית, ולאחר מכן נבדק אופן יישום השיתוף המועדף על הפקיד המתבטא בבחירת דפוס שיתוף. לצורך כך מציע המחקר לבחון את דפוס השיתוף באמצעות התייחסות לשלושה מימדים: מטרת השיתוף, השלב שבו מיושם השיתוף וכלי השיתוף. שני המשתנים הללו מהווים המשתנים התלויים במחקר ולכן ייבדק הקשר בין הנטייה לשיתוף ודפוס השיתוף המועדף לבין הדימויים השונים בהם מחזיקים הפקידים. מבנה סקירת הספרות משקף את רציונל המחקר שהוצג להלן. ראשית, מוצגים מחקרים המחדדים את מורכבות פעילותו של פקיד הציבור. אותו פקיד אשר נתפס בעבר כ"בורג במערכת" כבר נתפס כיום כשחקן שעשוי אף לקבוע בפועל מדיניות ציבורית. החלק השני עוסק בהיבט הקוגניטיבי של תהליך קבלת VIII

9 ההחלטות ברמת הפרט, לפיו קיימות השפעות אפריוריות על תהליך קבלת ההחלטות הנתונות כנקודת מוצא לכל תהליך קבלת החלטה יהיה אשר יהיה. ההשפעות הללו מהוות, לשיטתו של מחקר זה, חוליה חשובה בהבנת תהליך קבלת ההחלטות של הפקיד הבודד בכל הקשור לתהליכי שיתוף ציבור בקביעת מדיניות ציבורית ברמה המקומית. בחלק השלישי מכוסים שני עיסוקים מרכזיים נוספים של המחקר הקשורים קשר ישיר למבנה מודל המחקר. ראשית, מפורטים הגורמים המרכיבים את דימויי הפקיד בזירה האזרחית ובזירה הבירוקרטית. שנית, מורחב הדיון בשיתוף הציבור כתחום המדיניות בו נבחנות השערות המחקר. לסיכום הסקירה מפורטת הספרות המחקרית הקיימת בתחום שיתוף הציבור בתחומי העיסוק העירוניים )פרופסיות( בהם מתמקד מחקר זה )חינוך, תכנון עיר, רווחה ומטה ראש העיר(. זאת מתוך כוונה לבחון את השפעת אתוס השיתוף הקיים בכל תחום עיסוק על נטיותיו של הפקיד. מתודולוגיה אוכלוסיית המחקר כוללת פקידים ופקידות העובדים ברשויות מקומיות בישראל בהן מתגוררים ///,/1 תושבים ויותר. בסך הכל נבדקו שבע רשויות ברחבי הארץ, ובכל אחת מהן נבדקו פקידים העובדים בארבעת תחומי העיסוק שהוגדרו קודם לכן. מבחינה מתודולוגית נעשה במחקר זה שימוש בשני כלי מחקר מרכזיים. במסגרת החלק הכמותי של המחקר נאספו נתונים מ- 262 נשאלים באמצעות שאלונים אשר כללו שאלות עמדה סגורות הנוגעות הן לעמדותיו והתנהגותו של הפקיד והן לפעילות העירייה בה הוא עובד. השיטה לניתוח הנתונים שנאספו בשאלונים כללה שישה שלבים: בדיקת המהימנות הפנימית של המשתנים )אלפא של קרונבך(. ניתוח גורמים מאשש עבור מדדי המחקר analysis(.)confirmatory factor שימוש בניתוח גורמים מגשש analysis( )exploratory factor על מנת לבסס את המשתנים התלויים )המהווים חידוש במחקר זה(. בדיקת הקשרים בין המשתנים באמצעות מתאמי פירסון ורגרסיות. ניתוח אשכולות analysis(.)cluster ניתוחי רגרסיות במסגרת החלק האיכותני בוצעו 50 ראיונות פתוחים באחת הרשויות שנבדקו במחקר. ראיונות אלה שימשו לביצוע חקר מקרה study( )case שמטרתו לבסס ולהרחיב את הדיון אודות הדימויים השונים והקשר שלהם עם המשתנים התלויים. הראיונות קודדו על פי מילות מפתח ונותחו במתכונת של ניתוח תוכן. זאת במטרה להבנות את מערכת הדימויים של הנשאלים באופן איכותני, ולאחר מכן לנסות ולמצוא קשר בין מערכת הדימויים האישית של כל אחד מהם לבין המשתנים התלויים. משתנים כאמור, המשתנים הבלתי תלויים הוצגו קודם לכן בחלוקה לפי הטיפולוגיות השונות, ומודל המחקר כולל בנוסף לכך גם שני משתנים תלויים. הנטייה ליישום שיתוף מהווה משתנה אורדינלי ומשתנה תלוי נוסף עוסק בדפוס השיתוף המועדף על הפקיד בפרויקט מסוים. חקירת דפוס השיתוף מתבצעת בספרות המחקר IX

10 במתכונות מגוונות. במחקר זה יורכב הדפוס משלושה מימדים המופיעים תדיר בספרות המחקר: שלב השיתוף, מטרת השיתוף וכלי השיתוף. בדיקת הקשר בין הדימויים ומשתנה דפוס השיתוף התבצעה בשני אופנים. ראשית נבחן הקשר בין הדימויים לבין כל מימד, ולאחר מכן אותרו דפוסי שיתוף )הכוללים את כל שלושת המימדים( באמצעות ניתוח אשכולות ונבדק הקשר בין הדפוסים השונים לבין הדימויים. בחירת דפוס השיתוף המועדף אינה נעשית ללא הקשר. לפני שכל נבדק החל לענות על השאלות הנוגעות לדפוס השיתוף הוא התבקש לבחור פרויקט בו היה מעורב במידה מסוימת )החל ממשקיף ועד ליוזם 0 מנהל(. השאלות הנוגעות לדפוס השיתוף עסקו באותו פרויקט. בנוסף, התבקש כל נבדק להעריך באופן רפלקסיבי גם את עמדת העירייה בכל מימד בדפוס השיתוף לגבי אותו פרויקט. המטרה המרכזית של רפלקציה זו היתה לבחון את מידת הפער, אם קיים, בין דפוס השיתוף המועדף על הפקיד בפרויקט הנבחר לבין דפוס השיתוף שנקבע כמדיניות על ידי העירייה באותו הפרויקט. ממצאי המחקר ממצאי המחקר מראים באופן מובהק שניתן לזהות שלוש טיפולוגיות )אזרחית, בירוקרטית וכללית( המורכבות מדימויים שונים ומובחנים זה מזה. בטיפולוגיה של הזירה האזרחית זוהו ברמת מובהקות גבוהה יחסית כל ארבעת הדימויים שהוזכרו. במקרה של הטיפולוגיה הבירוקרטית זוהו באופן מובהק שלושה דימויים בלבד כיוון שהדימוי הבירוקרטי האנטיפטי לא אותר. אך מבדיקות נוספות ניתן היה להניח שדימוי זה אכן קיים אך מסיבות שונות הוא לא כלל די פריטים על מנת להגיע לרמת מובהקות סבירה. תוצאות ניתוח האשכולות של הדימוי הכללי הראו שכל ארבעת הדימויים שהוזכרו אותרו באופן מובהק. חשוב לציין בהקשר זה, שמבחני המובהקות של חלוקת האשכולות של הדימוי הכללי נתנו ערכים חלשים יותר ממבחני המובהקות של הטיפולוגיות האחרות. אף על פי כן, ובדומה להשערות הנגזרות מצילווחי )cross-tabulation( הטיפולוגיות האזרחית והבירוקרטית, ניתן לראות בבירור שכל ארבעת הדימויים הנגזרים מהצילווחים מתקיימים גם בניתוח האשכולות של הטיפולוגיה הכללית. בדיקת הקשר בין המשתנים הבלתי תלויים והמשתנים התלויים מעלה שקיים קשר מובהק בין הדימויים של פקיד הציבור )אזרחי, בירוקרטי וכללי( לבין נטייתו ליישם שיתוף ציבור. עבור כל הדימויים אומת הקשר בין סוג הדימוי למידה שונה של נטייה זו, ונמצא שהתוצאות אף מייצגות בצורה מובהקת את אוכלוסיית המחקר. אי לכך, אוששו ההשערות העוסקות בשלוש הטיפולוגיות שנבדקו וניתן אף לגזור מסקנות ביחס למידת ההשפעה של הדימויים השונים על נטיות הפקיד לשתף ציבור בתהליכי קביעת מדיניות בשלטון המקומי. בנוסף לכך נמצא שאין קשר מובהק בין שלושת מימדי דפוס השיתוף לבין הדימויים השונים למעט במקרה של שלב השיתוף. במחקר נמצא ששלב שיתוף מוקדם יותר מאפיין את העדפותיהם של דימויים מסוימים, אך הדפוס כמכלול איננו מאפיין באופן מובהק דימוי כזה או אחר. ממצאים נוספים עוסקים בארבע הפרופסיות העירוניות )חינוך, רווחה, תכנון עיר ומטה ראש העיר( ובשאלה לגבי מהות הקשר בין הפרופסיה של פקיד הציבור לבין נטייתו לשתף ציבור ולאיכותו של שיתוף זה. בהקשר זה נמצא שפרופסיות מגבירות או ממתנות את נטיותיו של הפקיד לשתף אך אינן קובעות בהכרח את התנהלותו בנושא השיתוף. X

11 מסקנות ותרומה תיאורטית הממצאים אכן מאששים את הטיפולוגיות המוצעות )אזרחית, בירוקרטית וכללית( ואת הקשר שלהן למשתנים התלויים, אך הממצא החשוב ביותר במחקר זה נובע דווקא מניתוח הטיפולוגיה הכללית המשלבת את ההשפעות של הדימויים האזרחיים והבירוקרטיים. על פי ממצא זה הסיבה לקיומם של ארבעה דימויים כלליים מושתתת על גיוון הדימויים האזרחיים. חשיבותו של ממצא זה חורגת אל מעבר לעניין המקורי של מחקר זה מכיוון שהמסקנה המתבקשת היא שרמות הסוציאליזציה הראשונה והשנייה של פקיד הציבור )רכישת נורמות חברתיות והשתתפות ומעורבות בחברה( משחקות תפקיד מרכזי מאוד בעיצוב דימויו הכללי של הפקיד בכלל ובעיצוב העדפותיו ביחס לשיתוף ציבור בפרט. ממצא זה מאשש אולי יותר מכל את אחת מנקודות המוצא הבסיסיות של מחקר זה, לפיה פקיד הציבור הוא קודם כל אזרח הנושא כובע נוסף )בירוקרט(. מסקנה מרכזית נוספת במחקר זה נוגעת לכך שתפיסת תהליך שיתוף הציבור על ידי הפקידים תואמת יותר לגישה פרקטית ופחות לגישה נורמטיבית. על פי תפיסות הפקידים, אין בהכרח יתרון לתהליכי שיתוף ברמות הגבוהות ביותר של סולמות השיתוף הנורמטיביים הנזכרים במחקר האקדמי )למשל, סולם השיתוף של ארנשטיין )1969.))Arnstein, נמצא שפקידים בכל תחומי העיסוק העירוניים נוטים להתייחס אל השיתוף כאל כלי מתווך שאמור לשרת את כל בעלי העניין. לכן, מרבית הפקידים אשר השתתפו במחקר זה נוטים לתמוך בכך שאכן יש להעביר סמכויות החלטה מהרשות המקומית לתושבים ולייצר תהליך שיתוף אמיתי ואיכותי, אך אף על פי כן, יש לשמור על עוצמתה של הרשות כרגולטור משמעותי בתוך התהליך. הדבר בא לידי ביטוי בתוצאות המחקר בכך שאמנם נמצאו דפוסי שיתוף ברמות שונות של סולמות השיתוף, אך ניכרת נטייה כללית דווקא להתרכז סביב רמות הביניים בסולמות הללו. נכון אמנם שפקידים המאופיינים בדימוי כללי של אזרח משוכלל או קרוב אליו )ערכים חיוביים וגבוהים בכל המשתנים הבלתי תלויים( נטו להעדיף דפוסי שיתוף משתפים יותר ואיכותיים יותר, אך פקידים אלה גם טענו שאת השיתוף יש לרסן מבחינת רמת ביזור העוצמה שהוא מאפשר. מסקנה שלישית מרכזית נוגעת לתחומי העיסוק של הפקידים. ראשית, נמצא שפרופסיות שונות נושאות עימן גם קודים של שיתוף המשפיעים על האופן לפיו פקידים תופסים את השיתוף ומעצבים את עמדותיהם לגביו. דוגמא מובהקת לכך נמצאה בתחום הרווחה, אשר מזוהה עם אתוס שיתופי מובהק. נמצא שרבים מהפקידים בתחום זה נושאים דימוי כללי של אזרח משוכלל )ערכים חיוביים וגבוהים בכל המשתנים הבלתי תלויים( או קרוב אליו, ונמצא גם שנטייתם לשתף גבוהה יותר מנטייתם של פקידים בכל תחום עיסוק אחר שנבדק. מנגד נמצא שפקידים המועסקים במטה ראש העיר, המזוהה עם תפיסה שיתופית מצומצמת מאוד, נטו לשתף באופן מצומצם ופחות איכותי גם כאשר היה מדובר בפקידים הנושאים דימוי של אזרח משוכלל או קרוב אליו. לאור זאת ניתן להסיק שפרופסיה עשויה אמנם להעצים או למתן את העדפותיו ונטיותיו של הפקיד לשתף ציבור, אך הנטיות וההעדפות הללו מושפעות ומעוצבות קודם כל על ידי דימויו. שלוש המסקנות המרכזיות הללו עונות באופן מלא על שאלת המחקר, ותשובה זו מקפלת בתוכה את הממצאים הנגזרים הן מהניתוח האיכותני והן מהניתוח הכמותי. ממצאי המחקר מצביעים על השפעה פוטנציאלית משמעותית ומובהקת של דימויי הפקיד על תהליכי קבלת ההחלטות שלו. השפעה פוטנציאלית זו מתקיימת עוד לפני שתהליך קבלת ההחלטה החל. מקורה של השפעה זו בתהליכי הסוציאליזציה שחווה הפקיד הן בזירה האזרחית והן בזירה הבירוקרטית. הדימוי שמייצרת כל זירה XI

12 מהווה מבנה מנטאלי המכוון את עמדותיו והעדפותיו של הפקיד ביחס לתחומי מדיניות שונים. שילוב שני הדימויים לדימוי כללי אחד, לשיטתו של מחקר זה, מסביר את נטיותיו של הפקיד לתפוס וליישם את שיתוף הציבור, כאשר הפרופסיה של פקיד הציבור משמשת מעצים או ממתן של הנטיות הללו. לאור כל זאת ניתן לסכם את תרומותיו המרכזיות של מחקר זה, כאשר התרומה המרכזית שבהן לתיאוריה היא בביסוסן של שלוש הטיפולוגיות )אזרחית, בירוקרטית וכללית(. הטיפולוגיות הללו עוסקות בדימויים של הפרט והוכח שהן משפיעות על תפיסותיו והעדפותיו של הפרט ביחס ליישום שיתוף ציבור בתהליכי קביעת מדיניות ציבורית. תרומה זו קשורה קשר טבורי לביסוס אמפירי של תיאוריית השפעת הרעיון Effect( )Theory of Ideational המחזיקה בהנחה תיאורטית דומה. זאת על שום שממצאי מחקר זה מוכיחים סטטיסטית ואיכותנית שתהליכי קבלת ההחלטות ברמת הפרט מושפעים ממרכיבים מגוונים שאינם קשורים באופן ישיר לעולם התוכן בו צריכה להתקבל החלטה. בנוסף לכך מציע מחקר זה שיטה מבוססת אמפירית למידול זירות שונות לפי העניין. מידול זה מאפשר לבצע ניתוח עמדות ותפיסות כפועל יוצא של השפעתן של זירות שונות, כאשר כל זירה מיוצגת באמצעות דימוי בתודעה של הפרט. נכון אמנם שהרכבי הזירות יכולים לכלול קומבינציות שונות של משתנים, אך במחקר זה נמצא שהדבר יכול בהחלט להתבצע, ונמצא ששיטת ניתוח כזו אף יכולה להסביר באופן מבוסס למדיי את אופן עיצובן של תפיסות ועמדות ברמת הפרט. תרומה מרכזית נוספת של מחקר זה נגזרת מהעיסוק בשיתוף ציבור בתהליכי קביעת מדיניות ציבורית. ראשית, נמצא ביסוס אמפירי ואיכותני לכך ששיתוף ציבור הוא כלי מורכב מאוד אשר יש לעשות בו שימוש דינאמי. כלומר, הניסיון להתאים דפוס שיתוף לשלב מסוים מתוך סולמות השיתוף הנורמטיביים איננו גמיש מספיק על מנת להבטיח תהליך מהותי ואיכותי. עובדה זו אינה פוסלת את סולמות השיתוף הנורמטיביים, אך היא מפנה את תשומת הלב לצורך לנהל באופן דינאמי את שיתוף הציבור כך שיתאים למערכת היחסים הדינאמית המתקיימת בין המשתף, המשתתף וסביבת התהליך. בנוסף נמצא כי על פי תפיסות פקידי הציבור, לא קיימת היררכיה המדרגת מטרות שיתוף וכלי שיתוף על פי איכותם. אמנם מבחינת הניתוח הכמותי ניתן היה לאתר חלוקה כללית לקבוצות של מטרות )אינסטרומנטאליות, העברת מידע וידע, חינוך וביסוס מערכת אמון ויצירת שותפות(, וחלוקה כללית של כלים לשני סוגים )כלי שיתוף מעצימים וכאלה שאינם מעצימים(, אך לא נמצאה העדפה מובהקת של טיפוסי הפקידים השונים לדפוסים כאלה או אחרים המייצגים היררכיות כלשהן בין המטרות ובין הכלים. מחקר זה מציע, אם כן, להוסיף על המודלים של סולמות השיתוף מודל נוסף המתייחס אל המטרות ואל הכלים כאל "סלים" או כאל תפריטים מהם יש לבחור את האמצעים המתאימים ביותר לסיטואציה )הגישה הפרקטית(. ערכו של המרכיב שייבחר תלוי במידת היישום הרצויה של פוטנציאל השיתוף שלו ובהתאמה לצורכי ומאפייני השחקנים המעורבים. בהקשר זה ניתן לציין את תרומת מחקר זה לעיסוק בשיתוף הבלתי פורמאלי המבוצע על ידי הפקידים בכלל ובהשפעתו הפוטנציאלית של שיתוף זה על תהליכי השיתוף הבלתי פורמאליים הנהוגים על ידי הדרג הנבחר בשלטון המקומי בפרט. במחקר זה הוצעה אבחנה חדשה בין שני סוגי שיתוף בלתי פורמאליים. כאשר הראשון נעשה ביוזמת השלטון ותדירותו נמוכה - "שיתוף בלתי פורמאלי שיא", והשני נעשה ביוזמת פקידי הציבור ותדירותו גדולה יותר - "שיתוף בלתי פורמאלי מובנה". המסקנה המרכזית הנובעת מאבחנה זו היא שפקידי ציבור עשויים להשפיע על מתווה השיתוף הבלתי פורמאלי הנהוג על ידי השלטון באמצעות יישום תדיר ואיכותי של השיתוף הבלתי פורמאלי הנתון לשיקול דעתם. XII

13 תוכן עניינים עמוד / / / נושא 1. מבוא 5.5.תרומת המחקר וחדשנותו 5.2.מבנה העבודה 2. סקירת ספרות 2.5. פקיד הציבור הגורמים המשפיעים על התנהגות הפקיד בארגון הבירוקרטי המוטיבציה של פקיד הציבור לעיסוק במדיניות ציבורית השפעת פקיד הציבור על המדיניות הציבורית 2.2. תפיסות דימויים וגישות של פקיד הציבור עיצוב תפיסות דימויים וגישות ברמת הפרט ייצוג מנטאלי, מבנה מנטאלי, עמדה )גישה( ודימוי ייצוג מנטאלי, מבנה מנטאלי, עמדה )גישה( ודימוי: הגדרות מבנים מנטאליים ועמדות חיברות )סוציאליזציה( ויצירת עמדה עיצוב עמדות פקיד הציבור ביחס למדיניות ציבורית עיצוב עמדות פקיד הציבור ביחס למדיניות ציבורית - דימויים, זירות וטיפוסים 2.3. אמון והון חברתי - אבני בניין מרכזיות בעיצוב דימויי הפקיד? אמון אמון אזרחים בשלטון אמון פקידי ציבור באזרחים הון חברתי הון חברתי כמשאב קהילתי הון חברתי כמבנה מנטאלי )הרמה הקוגניטיבית( מדידת הון חברתי ברמת הפרט ניתוח הון חברתי כמדרג של מערכות יחסים קהילתיות והתאמתו לרמת הפרט הון חברתי ארגוני 2.0. שיתוף ציבור שיתוף ציבור: הגדרה שיתוף ציבור בקביעת מדיניות ציבורית היבטים נורמטיביים של שיתוף ציבור בקביעת מדיניות ציבורית התגברות מעורבותם של ה"לא-נבחרים" בתהליכי קביעת מדיניות ציבורית רמות של שיתוף ציבור הגישה הנורמטיבית והגישה הפרקטית לשיתוף ציבור המחסור במחקר פוזיטיביסטי בשיתוף ציבור הערכת תהליך שיתוף הציבור מדידת תהליך שיתוף הציבור בהתבסס על דפוסי שיתוף מטרות השיתוף כלי השיתוף השלב בו מיושם השיתוף / שיתוף ציבור בשלטון המקומי פרקטיקת השיתוף בעיריות בישראל בתחומי הרווחה, התכנון העירוני, החינוך ומטה ראש העיר שיתוף ציבור בתחום הרווחה XIII

14 / / 2/ // 5/5 5/1 5/1 5/ שיתוף ציבור בתחום התכנון העירוני שיתוף ציבור בתחום החינוך שיתוף ציבור במטה ראש העיר 2.1 העצמה מבנה הדעת 3.5. מודל המחקר מערך המחקר 0.5. מטרות המחקר 0.2. שאלת המחקר 0.3. הנחות המחקר 0.0. השערות המחקר 0.1. שיטת המחקר אוכלוסיית המחקר והמדגם הליך דגימת הרשויות הליך דגימת הפקידים כלי המחקר השיטה לניתוח הנתונים ניתוח אשכולות analysis( )cluster ובדיקת איכות האשכולות הליך המחקר משתני המחקר: הגדרות אופרציונליות הדימוי האזרחי מימדי הדימוי האזרחי של פקיד הציבור משתנים בלתי תלויים בניית מדד דימוי אזרחי הדימוי הבירוקרטי מימדי הדימוי הבירוקרטי של פקיד הציבור משתנים בלתי תלויים בניית מדד דימוי בירוקרטי משתנים תלויים משתני בקרה הצגת ממצאים: שאלונים 1.5. בניית הטיפולוגיה של הדימוי האזרחי בחינת השערות המחקר: הקשר בין דימוי אזרחי ושיתוף ציבור 1.2. בניית הטיפולוגיה של הדימוי הבירוקרטי בחינת השערות המחקר: הקשר בין דימוי בירוקרטי ושיתוף ציבור 1.3. צילווח נתונים :)cross-tabulation( קשרים בין הדימויים בטיפולוגיות השונות 1.0. הטיפולוגיה של הדימוי הכללי: צירוף הטיפולוגיה האזרחית והבירוקרטית בחינת השערות המחקר: הקשר בין הדימוי הכללי ושיתוף ציבור הקשר בין הדימוי הכללי ומשתני הרקע 1.1. הטיפולוגיה של דפוס השיתוף הטיפולוגיה של דפוסי השיתוף של פקידי הציבור הטיפולוגיה של דפוסי השיתוף של העיריות צילווח נתונים )cross-tabulations( ומבחני T 1.6. ניתוח רגרסיה להסבר השונות של הנטייה ליישום שיתוף ציבור XIV

15 / / // 2/5 2/1 2/ / ניתוח רגרסיה להסבר השונות של מרכיבי דפוס שיתוף הציבור 0. הצגת ממצאים: ראיונות 6.5. בניית משתני המחקר באמצעות ניתוח תוכן 6.2. זיהוי דימויי המרואיינים 6.3. חקר מקרה: פקידים, דימויים, עמדות ותפיסות ביחס לשיתוף ציבור דימוי האזרח המשוכלל פקיד P1 )רווחה( דימוי הבורג במערכת פקיד P11 )מטה ראש העיר( 7. דיון 1.5. דיון בהשערות ובשאלת המחקר 1.2. דיון תיאורטי תרומתו של ניתוח במתכונת דימויים וזירות תרומתה של הטיפולוגיה של הדימוי האזרחי תרומתה של הטיפולוגיה של הדימוי הבירוקרטי תרומתה של הטיפולוגיה של הדימוי הכללי הקשר בין הדימויים של הפקיד לבין תפיסותיו ביחס לתפקידו בארגון וביחס לתפקידו בחברה בכלל מערכת היחסים של הפקיד עם הזירה האזרחית מערכת היחסים של הפקיד עם הזירה הבירוקרטית שיתוף ציבור בתהליכי קביעת מדיניות ציבורית דפוסי שיתוף של פקידי ציבור דפוסי שיתוף של עיריות הערכת מימדי דפוס השיתוף ההוויה הדואלית של שיתוף הציבור בעיריות השפעתם של תחומי העיסוק העירוניים על דפוסי השיתוף של הפקידים 8. סיכום ותרומת המחקר 2.5.מגבלות המחקר 2.2.הצעות למחקרי המשך 5. ביבליוגרפיה 1.5. מקורות באנגלית 1.2. מקורות בעברית נספחים XV

16 רשימת נספחים נספח נספח מס' 5: רשימת מילות המפתח ששימשו בניתוח הראיונות נספח מס' 2: מקדמי טיב התאמה של ניתוחי גורמים מאששים עבור המדדים השונים analysis( )confirmatory factor נספח מס' 3: דוגמא לניתוח תוכן של ראיון נספח מס' 0: שאלון המחקר נספח מס' 1: קידוד מרואיינים נספח מס' 6: זיהוי הדימוי האזרחי והדימוי הבירוקרטי של הפקידים על פי ממצאי ניתוח הראיונות נספח מס' 1: זיהוי הדימוי הכללי של הפקידים על פי ממצאי ניתוח הראיונות נספח מס' 2: פרופיל דימויים וערכי המשתנים הבלתי תלויים עבור כל פקיד כפי שהתקבלו מניתוח התוכן של הראיונות נספח מס' 1: טבלת מתאמי פירסון של כל משתני המחקר נספח מס' /5: הצגה מילולית של הקשרים בין המשתנים נספח מס' 55: שלבי בניית האשכולות לפי שיטת Rendon et al. ( K-means 2011( ותוצאות ניתוחי הסילואט של ארבעת האשכולות של הטיפולוגיה של הדימוי האזרחי נספח מס' 52: שלבי בניית האשכולות לפי שיטת Rendon et al. ( K-means 2011( ותוצאות ניתוחי הסילואט של ארבעה, שלושה וחמישה אשכולות של הטיפולוגיה של הדימוי הבירוקרטי )לפי סדר הדיון בפרק הצגת הממצאים( נספח מס' 53: שלבי בניית האשכולות לפי שיטת Rendon et al. ( K-means 2011( ותוצאות ניתוחי הסילואט של ארבעת האשכולות של הטיפולוגיה של הדימוי הכללי נספח מס' 50: שלבי בניית האשכולות לפי שיטת Rendon et al. ( K-means 2011( ותוצאות ניתוחי הסילואט של ארבעת האשכולות של דפוס השיתוף של הפקיד נספח מס' 51: שלבי בניית האשכולות לפי שיטת Rendon et al. ( K-means 2011( ותוצאות ניתוחי הסילואט של ארבעת האשכולות של דפוס השיתוף של העיריות עמוד / / XVI

17 רשימת לוחות לוח לוח מס' 5: התפלגות הנשאלים במדגם על פי תחומי העיסוק העירוניים אוכלוסיית לוח מס' 2: מאפייני הנשאלים לוח מס' 3: שיעור החזר השאלונים לוח מס' 0: התפלגות עבור מידת המעורבות בארגוני החברה האזרחית לוח מס' 1: סטטיסטיקה תיאורית עבור פריטי המשתנה: אמון חברתי לוח מס' 6: סטטיסטיקה תיאורית עבור פריטי המשתנה: אמון בשלטון לוח מס' 1: סטטיסטיקה תיאורית עבור פריטי המשתנה: אמון פקיד הציבור באזרחים לוח מס' 2: סטטיסטיקה תיאורית עבור פריטי המשתנה: PSM לוח מס' 1: סטטיסטיקה תיאורית עבור פריטי המשתנה: הון חברתי ארגוני לוח מס' /5: סטטיסטיקה תיאורית עבור פריטי המשתנה: נטייה ליישום שיתוף ציבור לוח מס' 55: סולם ההשתתפות של ארנשטיין )1969 )Arnstein, לוח מס' 1 52: גישות שיתוף עפ"י צ'ייס ושותפיה ( Decker, Chase, Schusler & ) 2000 לוח מס' 53: התפלגות עבור איכות מטרות השיתוף )עמדת הפקידים( לוח מס' 50: התפלגות עבור איכות מטרות השיתוף )דיווח ביחס למטרות שהציבו עיריות( לוח מס' 51: כלי השיתוף ודירוגם הראשוני לוח מס' 56: ניתוח גורמים של כלי השיתוף טעינויות של כל פריט עם הגורמים לוח מס' 51: החלוקה והדירוג הסופיים של כלי השיתוף לוח מס' 52: תיוג האשכולות של טיפולוגית הדימוי האזרחי, על פי המאפיינים של מרכזי האשכולות ומיקומם בגרף השערת המחקר )תרשים מס' 0( לוח מס' 51: ממוצעים, סטיות תקן, ערכי F ותוצאות מבחן בונפרוני לבדיקת הבדלים בין מרכיבי כל אשכול של דימוי אזרחי לפי האשכולות שנמצאו לוח מס' /2: ממוצעים, סטיות תקן, ערכי F ותוצאות מבחן בונפרוני לבדיקת השונות המשותפת בין האשכולות לבין המשתנים התלויים "נטייה ליישום שיתוף ציבור" ומרכיבי "דפוס השיתוף" לוח מס' 25: תיוג האשכולות של טיפולוגית הדימוי הבירוקרטי, על פי המאפיינים של מרכזי האשכולות ומיקומם בגרף השערת המחקר לוח מס' 22: ממוצעים, סטיות תקן, ערכי F ותוצאות מבחן בונפרוני לבדיקת הבדלים בין מרכיבי כל אשכול של דימוי בירוקרטי לפי האשכולות שנמצאו לוח מס' 23: ממוצעים, סטיות תקן, ערכי F ותוצאות מבחן בונפרוני לבדיקת השונות המשותפת בין האשכולות לבין המשתנים התלויים: נטייה ליישום שיתוף ציבור ודפוס השיתוף לוח מס' 20: תוצאות ניתוח :cross-tabulations מוצגת התפלגות משותפת )באחוזים( ו- SR בין הדימויים של הטיפולוגיה של הדימוי האזרחי לבין הדימויים בטיפולוגיה של הדימוי הבירוקרטי עמוד / / 1/ // 5/1 5/1 5/1 5/2 XVII

18 / לוח מס' 21: תיוג האשכולות של טיפולוגית הדימוי הכללי על פי המאפיינים של מרכזי האשכולות לוח מס' 26: ממוצעים, סטיות תקן, ערכי F ותוצאות מבחן בונפרוני לבדיקת הבדלים בין מרכיבי כל אשכול של דימוי כללי לפי האשכולות שנמצאו לוח מס' 21: ממוצאים, סטיות תקן, ערכי F ותוצאות מבחן בונפרוני לבדיקת השונות בין האשכולות לבין המשתנים התלויים "נטייה ליישום שיתוף ציבור" ו"דפוס השיתוף" לוח מס' 22: ממוצעים, סטיות תקן, ערכי F ותוצאות מבחן בונפרוני לבדיקת הבדלים במשתני רקע רציפים לפי אשכולות הדימוי הכללי לוח מס' 21: התפלגות של משתני רקע קטגוריאליים לפי אשכולות הדימוי הכללי )באחוזים( ותוצאות מבחן חי בריבוע לוח מס' /3: תיוג האשכולות של טיפולוגית דפוס השיתוף של הפקיד על פי המאפיינים של מרכזי האשכולות לוח מס' 35: ממוצעים, סטיות תקן, ערכי F ותוצאות מבחן בונפרוני לבדיקת הבדלים בין מרכיבי כל אשכול של דפוס השיתוף של הפקיד לפי האשכולות שנמצאו לוח מס' 32: תיוג האשכולות של טיפולוגית דפוס השיתוף של העירייה על פי המאפיינים של מרכזי האשכולות לוח מס' 33: ממוצעים, סטיות תקן, ערכי F ותוצאות מבחן בונפרוני לבדיקת הבדלים במרכיבי כל אשכול של דפוס השיתוף של העירייה לפי האשכולות שנמצאו לוח מס' 30: תוצאות ניתוח :cross-tabulations מוצגת התפלגות משותפת )באחוזים( ו- SR בין אשכולות דפוס שיתוף הפקיד לבין הדימויים של טיפולוגיית הדימוי הכללי לוח מס' 31: תוצאות מבחן T לבדיקת הפער בין דפוסי השיתוף של הפקידים לבין אלו של העיריות )כפי שדווחו על ידי הפקידים באותם הפרויקטים(. מוצגים בנוסף ממוצעים וסטיות תקן לוח מס' 36: ממוצעים, סטיות תקן, ערכי F ותוצאות מבחן בונפרוני לבדיקת הבדלי הנטייה ליישום שיתוף לפי משתנה הרקע "יחידה 0 תחום בעירייה" לוח מס' 31: תוצאות רגרסיות להסבר השונות של נטייה ליישום שיתוף ציבור )מוצגים מקדמים לא מתוקננים( לוח מס' 32: תוצאות רגרסיות להסבר השונות של מרכיבי דפוס השיתוף: איכות מטרות השיתוף ומספר כלי השיתוף שאינם מעצימים בהם נעשה שימוש לוח מס' 31: תוצאות רגרסיות להסבר השונות של מרכיבי דפוס השיתוף: מספר כלי שיתוף מעצימים בהם נעשה שימוש ושלב השיתוף לוח מס' /0: תמצית התוצאות מנספח מס' 2 XVIII

19 רשימת תרשימים עמוד /0 5/0 55/ תרשים תרשים מס' 5: המודל של ג'פריז )1996 )Jeffries, תרשים מס' 2: טיפולוגיה מוצעת הטיפולוגיה האזרחית תרשים מס' 3: טיפולוגיה מוצעת הטיפולוגיה הבירוקרטית תרשים מס' 0: הערכת מיקומי מרכזי האשכולות בטיפולוגיית הדימוי האזרחי תרשים מס' 1: תיאור גרפי של אשכולות טיפולוגיית הדימוי האזרחי תרשים מס' 6: הערכת מיקומי מרכזי האשכולות בטיפולוגיית הדימוי הבירוקרטי תרשים מס' 1: תיאור גרפי של חלוקת אשכולות הטיפולוגיה של הדימוי הבירוקרטי תרשים מס' 2: תיאור גרפי של חלוקת אשכולות הטיפולוגיה של הדימוי הכללי תרשים מס' 1: תיאור גרפי של חלוקת אשכולות הטיפולוגיה של דפוס השיתוף של הפקיד תרשים מס' /5: תיאור גרפי של חלוקת אשכולות הטיפולוגיה של דפוס השיתוף של העירייה XIX

20 XX

21 1. מבוא במהלך תפקידיי הזדמן לי להשתתף בדיונים בהם עלה נושא שיתוף הציבור בתהליכי קביעת מדיניות ברשויות מקומיות. אני יכול להעיד שבכל פעם בו עלה הנושא נראה היה שהוא מכוון כך שישרת מטרה שונה. לעתים הוא נועד להשיג לגיטימציה לפעילות שכבר הוחלט עליה קודם לכן, בפעמים אחרות מטרתו היתה כורח שנכפה על קברניטי הרשות המקומית על ידי שחקנים נוספים המשפיעים על תהליכי קביעת המדיניות הציבורית, בפעמים אחרות השיתוף היווה לא יותר מאשר מסע יח"צני לטובת ראש הרשות ולעתים היה מדובר ביצירת מצג שווא פוליטי. נדירות הן הפעמים בהן המטרה שהוצבה לתהליך שיתוף הציבור היתה שילוב ממשי של דיון ציבורי לטובת הערכת ושיפור המדיניות המוצעת. העניין שלי בשיתוף הציבור התעצם לא רק לאור מגוון המטרות שהשיתוף עשוי לשרת אלא בעיקר בגלל האופן לפיו התקבלו ההחלטות הנוגעות לעצם קיום השיתוף ולעיצובו. כמעט בכל פעם שבה התקיים דיון באשר לדפוס שיתוף הציבור הרצוי, כחלק מיישום מדיניות השיתוף, היו אלא דווקא פקידי הציבור שמילאו את חלל החדר במגוון טיעונים לגבי האופן בו ניתן לבצע שיתוף זה, אם בכלל. השיקולים הפוליטיים אמנם שרו גם הם בחדר אבל הדפוסים לשיתוף שנבחרו והפשרות המדויקות שהושגו נשענו במידה לא מבוטלת על תפיסותיהם וניסיונם של פקידי ציבור בתחום זה הן כפקידים והן כאזרחים מן השורה. חשוב להדגיש שבמסגרת אפיון דפוסי השיתוף על ידי הפקידים )בשלבים מאוחרים יותר של תהליך קביעת המדיניות( גם שונו לעתים מטרות השיתוף שהוגדרו על ידי נבחרי הציבור. ניסיון זה מצביע באופן ברור על שני מאפיינים בולטים של שיתוף הציבור. ראשית, שיתוף ציבור מהווה כלי ערכי העומד בבסיס תפיסת עולם דמוקרטית ואשר מאפשר להשיג מטרות ויעדים מגוונים, אך דווקא היותו גם תהליך בירוקרטי-טכני מעלה שאלות מהותיות בקשר לגורם המרכזי הקובע את המטרות והיעדים הללו ואשר מעצב את הדרך להשגתם. נהיר אמנם שההחלטה על קיום שיתוף ציבור בשלטון המקומי, כאמצעי להגשמת מטרות, משויכת באופן טבעי לדרג הנבחר, אך חשוב לזכור ששיתוף ציבור הוא גם, ואולי בעיקר, תהליך בירוקרטי הקשור גם בשיקול דעתם של פקידי הציבור. ספרות המחקר תומכת גם היא בעמדה זו, ועל פיה פקידים אף עשויים להשפיע על תהליך בחירת דפוסי השיתוף, על אופן ניווטו של התהליך בפועל ואף על עצם קיומו. טיעון זה עשוי להעיד על דחיקת רגליו של נבחר הציבור משליטה מוחלטת על תהליך קביעת המדיניות ביחס לשיתוף הציבור בשלטון המקומי, אך טיעון זה גם מעלה את הצורך בהבנת פקיד הציבור כשחקן פוטנציאלי משמעותי בתהליך זה. שאלות כמו: כיצד פקיד הציבור מקבל החלטות בקשר לתהליך שיתוף הציבור? מהי האג'נדה של הפקיד? ומהם הגורמים המשפיעים על תפיסותיו ועל עמדותיו בתחום זה? מקבלות משנה חשיבות לאור העובדה שהפקיד הוא למעשה שחקן הפעיל בעיקר בזירה האזרחית ובזירה הבירוקרטית אך לא בזירה הפוליטית. כיוון שכך, הוא אינו נדרש לחשוף את עמדותיו ביחס לשיתוף על אף שאלו עשויות להיות מהותיות למדיי. תהייה דומה ליוותה גם את אברבך ושותפיו )1981 al.,)aberbach et אשר בחרו להתרכז במחקריהם בזירה הפוליטית ובזירה הבירוקרטית ברמה הארצית בארה"ב כמשפיעות עיקריות על התנהלות פקידי הציבור בזירות הללו. לטענתם, פעילותם וזהותם של פקידי ציבור הן פועל יוצא של תפיסות ופעילויות הקשורות בשתי הזירות הללו. הם טוענים גם שפקיד הציבור עשוי להיות שותף בתהליך קביעת המדיניות ואף להשפיע עליו באופן משמעותי ובכיוונים שונים - תפקיד אשר ניתן באופן מסורתי דווקא לדרג הנבחר. פקיד הציבור מוזכר במחקרים אחרים גם בהקשר לזירה האזרחית, ובהקשר זה נטבעו גם כינויים כמו, 5

22 אזרח-בירוקרט ואזרח-מקצועי. השימוש בכפילות הדימויים מעיד על ניסיונות לפיענוח הקשר בין תפקוד הפקיד לבין דימויים )זהויות( שונים בהם הוא מחזיק. מחקרים אלה מבססים את ההשערה לפיה התנהגותו ודימוייו של הפקיד מעוצבים באופן כללי ע"י מינון משתנה של השפעות הזירות המרכזיות המרכיבות את סביבת פעילותו 2004( al..)de Graph, 2010; Jackobs, 2008; Vigoda et מינוני ההשפעות וריבוי הדימויים עומדים גם בבסיס מחקר זה, כאשר נקודת המבט הייחודית מתמקדת בהיות הפקיד קודם כל אזרח הנושא דימוי אזרחי, ורק לאחר מכן שחקן בזירה הבירוקרטית המייצרת דימוי נוסף בתודעתו )כובע נוסף(. על מנת להבין את הקשר בין שיתוף הציבור לבין הדימוי האזרחי והדימוי הבירוקרטי של פקיד הציבור ניתן לאפיין את השיתוף בשני דגשים. הראשון בוחן את שיתוף הציבור כרעיון או אפילו אידיאולוגיה הקשורים לנושאים רבים מאוד; החל משיתוף ציבור בתכנון אורבאני, דרך תהליכי העצמת קהילה ועד להשתתפות אזרחית בפעילות חינוכית או למען איכות הסביבה ( & Churchman Alterman, ;1982.)Sadan, 2002 הצגת שיתוף הציבור באופן זה מעלה גם את האפשרות שפקיד הציבור נחשף לנושא השיתוף ואולי אף היה מעורב בו באופן פעיל לא רק כפקיד אלא גם כאזרח. נקודות השקה כאלה עשויות להוות חלק בלתי נפרד מעיצוב הדימוי האזרחי והבירוקרטי של פקיד הציבור. בהקשר זה נעשה במחקר שימוש במספר רב של משתנים המנסים לקשור בין התנסויותיו של הפקיד והתנהגותו בזירות השונות לבין תפיסותיו ועמדותיו 2005;( Yang,.)Andrews, 2007; Wichowsky & Moynihan, 2008; הדגש השני מתמקד במורכבותו של תהליך שיתוף הציבור כפרוצדורה בירוקרטית. תהליך זה מורכב למעשה מסדרה ארוכה של שאלות ופרמטרים שיש לקבל החלטה בעניינם על מנת לבנות וליישם את התהליך. פרמטרים ושאלות אלה עשויים להיות; מהי מטרת השיתוף? את מי יש לשתף? מיהו הציבור? באיזה שלב יש לשתף? מהי אסטרטגיית השיתוף? מהו מרחב שיקול הדעת של פקידי הציבור בכל אחת מהשאלות הללו? ועוד )אלתרמן, לו-יון וצ'רצ'מן, 5116; 2005 Yang,.)Dryzek, ;2009 חשיפתו של הפקיד אל מורכבות זו של השיתוף הן בזירה הבירוקרטית והן בזירה האזרחית עשויה להשפיע הן על עיצוב עמדותיו ביחס לפרמטרים השונים והן על עיצוב מערכת הדימויים שלו ( ;1981 Aberbach, Brewer, 2003; Chase et al. 2000; De-Graaf, 2010; Le Grand, 2010; Schneider, 2009; Yang 2005(. בנוסף, מורכבות זו גם עשויה ליצור מגוון הזדמנויות עבור הפקיד בהן הוא עשוי להיות מעורב ואף להשפיע על ההחלטות הקשורות בתהליך. הבחירה בזירת השלטון המקומי לביצוע מחקר זה נובעת מכך שהעיר נתפסת כמדגרה של "אזרחות טובה" )ישי, 1//2(. לאזרחות זו שני דפוסים; הראשון נובע מהאזרחים עצמם השתתפות )bottom-up( - המצביעה על נכונות האזרחים לתרום מזמנם מרצם ומשאביהם, והשני נובע מערכי השלטון, אמצעיו, התייחסותו ומזמינותם של אפיקי נגישות אל תהליכי קבלת ההחלטות שלו שיתוף )top-down( 2005( Hibbing,.)Barber, 1984; Etzioni, 1995; Theiss-Morse & פקידי הציבור המשרתים בשלטון המקומי גרים לרוב ברשויות בהן הם גם עובדים ובין האזרחים אותם הם משרתים. לכן, שני דפוסי האזרחות, כפי שהציגה אותם ישי, עשויים להיות מגולמים במידה רבה בפקיד הציבור הבודד בשלטון המקומי. 2

23 מטרות מחקר זה נוגעות בכמה רבדים. ראשית, מחקר זה שואף להוסיף לתחום התיאורטי והמעשי הדן בניתוח תהליכי קבלת ההחלטות ברמת הפרט - פקיד הציבור המועסק בארגון בירוקרטי ציבורי. לצורך השגת מטרה זהו יעשה שימוש במודל זירות, אשר כל אחת מהן מייצגת דימוי )מבנה מנטאלי( אחד של הפקיד. במחקר תיבדקנה שתי זירות )המתאימות לשני הדימויים שהוצגו קודם לכן(: אזרחית ובירוקרטית. המחקר שואף לבסס אמפירית טיפולוגיות חדשות לדימויים האזרחיים ולדימויים הבירוקרטיים של פקידי ציבור. בנוסף ינותחו כמותית יחסי הגומלין והקשרים בין הדימויים השונים לבין עמדותיו של הפקיד ביחס לשיתוף ציבור בתהליכי קביעת מדיניות ציבורית בשלטון המקומי בישראל. לבסוף יעשה ניסיון לנתח כמותית את יחסי הגומלין והקשרים בין הדימויים לבין דפוס השיתוף המועדף על הפקיד כפי שהוא מדווח על ידו ביחס לפרויקט מסוים. לאור כל זאת, שאלת המחקר תתמקד בהשפעות השונות המעצבות את תהליכי קביעת המדיניות ברמת הפרט, ותקשור בין ההשפעות הללו לבין עמדותיו של הפקיד ביחס לשיתוף ציבור בתהליכי קביעת מדיניות ציבורית: מהי ההשפעה של הדימוי האזרחי והדימוי הבירוקרטי של פקיד הציבור בשלטון המקומי על עמדותיו ביחס לשיתוף ציבור בתהליכי קביעת מדיניות ציבורית בשלטון המקומי, ועל הדיווח העצמי שלו ביחס לדפוס שיתוף מועדף? 1.1. תרומת המחקר וחדשנותו מחקר זה מבצע בדיקה ראשונה מסוגה העוסקת בהשפעות השונות על תהליכי קבלת ההחלטות ברמת הפרט, באמצעות פירוק "הקופסה השחורה". פירוק זה מאפשר לבחון תהליכי קבלת החלטות המתבססים על הקשר שבין הדימויים )מבנים המנטאליים( של הפרט לבין עמדותיו ביחס לתחום מדיניות ספציפי. הקשר בין שני המימדים הללו ממודל במחקר זה באמצעות מודל זירות. ועל אף שמודל מסוג זה אינו נדיר בספרות המחקר )למשל: Brophy-Baermann, 2006,)Rieley & הרי שבמחקר זה מייצגות הזירות השונות את הדימויים של הפרט, ונעשה גם ניסיון ראשון מסוגו לפרק את הזירות הללו למשתנים מדידים. חשוב להדגיש שאת הביסוס למבנה הזירות ולטיפולוגיות השונות מנסה מחקר זה להשיג באמצעות כלים אמפיריים. מחקרים אחרים מאותו התחום לא עוסקים בביסוס זה כלל, ולכן כפולה ומכופלת חשיבות הביסוס הראשוני של מודל הזירות באופן זה. תרומה חשובה נוספת נוגעת לעיסוק ברמת הפרט כרמה בעלת פוטנציאל השפעה אמיתי על תהליכי קביעת מדיניות ציבורית. ספרות המחקר אינה חוסכת סופרלטיבים בהקשר זה, ומחקרים רבים מבליטים ומפרטים את הדרכים הרבות שבאמצעותן יכול פקיד בודד להשפיע על מדיניות ואף לקבוע אותה 2000( Musheno,.)Aberbach et al. 1981; Brehm & Gates, 1997; Maynard-Moody & המחקר שלהלן בא לא רק לבדוק באופן ביקורתי את הגישה הזו כלפי הפקיד הבודד, אלא גם להעריך את נטייתו של הפקיד להשפיע על תהליכי קביעת מדיניות, וזאת כתוצאה מהיכולת לבדוק כמותית את ההשפעות השונות על תהליכי קבלת ההחלטות שלו. 3

24 עיסוקו של מחקר זה ברמת השלטון המקומי מהווה תרומה מהותית למחקר האקדמי בכלל ולמחקר אודות השלטון המקומי בישראל בפרט. ראשית, המחקר הישראלי דל מאוד בעיסוק אמפירי בתהליכי קביעת מדיניות ברמת הפרט בכלל ובמחקרים העוסקים בתפקודו של הפקיד הישראלי בשלטון המקומי בפרט. בהקשר לספרות המחקר העולמית, הרי שזירת השלטון המקומי נחקרת באופן נרחב ויסודי, אך אף על פי כן קיימת חשיבות חלוצית לבחינה אמפירית של רמת הפרט בשלטון המקומי בכל הקשור לנטיותיו להשפיע על מדיניות כפועל יוצא של מאפייניו האישיים. תרומה ייחודית נוספת נוגעת לנקודת המוצא של מחקר זה ביחס לפקיד הציבור. במחקר זה יוצג פקיד הציבור, קודם לכל, כאזרח וכחבר בקהילה. הבלטת מעמדו האזרחי של הפקיד על פני המימד התעסוקתי שלו מאפשרת לחדד את ההבדלים בין הזירות האזרחית והבירוקרטית ונותנת צביון מיוחד לחקר תחום שיתוף הציבור. זאת מכיוון שפקיד הציבור, כבירוקרט, מקבל החלטות הנוגעות, ברוב המקרים, לקהילה בה הוא חבר כאזרח. לנקודת מוצא זו קיימים כמה תקדימים בספרות המחקר ( Weiss-Gal, Gal & Lewis, 2006 ;2013 ) אך נעדר מתוכם הניסיון למצוא קשר בין ההשפעות השונות אותן חוו הפקיד בזירות האזרחית והבירוקרטית לבין הנטייה לשתף ציבור. לבסוף, שואף מחקר זה לתרום גם לספרות המחקר העוסקת בתחום מדיניות ספציפי - שיתוף ציבור בתהליכי קביעת מדיניות ציבורית בשלטון המקומי. תחום זה ייצר ספרות אקדמית נרחבת מאוד במספר רב של תחומי עיסוק )צ'רצ'מן וסדן, 3//2(. הספרות נוגעת למרקמים עירוניים שונים, לקוחות שונים יעדי שיתוף מגוונים ועוד, אך קיים בה מחסור אמיתי בממצאים כמותיים אשר יוכיחו את הקשר בין מימדי השיתוף השונים בפרט ובין מאפייניו של התהליך לתפוקותיו בכלל ( Kweit Irvin & Stansbury, ;2004 Kweit, 2007 &(. רוצה לומר, הספרות בתחום זה שמה את הדגש בעיקר על הפן הנורמטיבי של השיתוף Morrell, 1999; Osrtom, 1990; ( ובכך מזניחה את הפן הפרקטי שלו )Konisky & Beierle, 2001(.)Stewart, 2007 לאור זאת יישאף מחקר זה לבסס גם את המימד הפרקטי של תחום השיתוף באמצעות בדיקה אמפירית ראשונה הנוגעת לסוגיות הללו. 1.2.מבנה העבודה העבודה מחולקת לשלושה חלקים. החלק הראשון כולל את סקירת הספרות, מבנה הדעת ומערך המחקר. מטרת חלק זה היא לפרוס את משנת המחקר הקיימת עד היום בכל התחומים בהם נוגע מחקר זה. התחומים העיקריים בסקירה כוללים את אפיונו של השחקן הבודד בזירה הבירוקרטית והאזרחית, עיסוק נרחב בגורמים השונים המרכיבים את הטיפולוגיות הנבדקות במחקר ועיסוק בנושא שיתוף הציבור בתהליכי קביעת מדיניות ציבורית. בפרק מבנה הדעת מבוצע הלחם של כלל הרעיונות ומוצג רציונל המחקר ומודל המחקר. בפרק מערך המחקר נבנים המשתנים ומוצגים הכלים שבאמצעותם תענה שאלת המחקר. החלק השני כולל שני פרקים מרכזיים העוסקים בניתוח ובהצגת הממצאים. ראשית, מוצג ניתוח הממצאים האמפירי הנשען כולו על ניתוח השאלונים, ולאחריו מנותחים באופן איכותני 50 ראיונות. הניתוח האיכותני כולל גם חקר מקרה הדן בשני דימויים של פקידים באופן נרחב. בחלק השלישי של המחקר נענית שאלת המחקר, נפרס הדיון ומוצגים סיכום המחקר, תרומתו וההצעות למחקרי המשך. 0

25 2. סקירת ספרות מחקר זה דן בתפיסותיו, גישותיו ועמדותיו של פקיד הציבור ביחס לתהליך קביעת מדיניות ציבורית העוסק בשיתוף ציבור. לכן, שני הפרקים הראשונים של סקירת הספרות עוסקים בהרחבה בנושאים הללו. הפרק הראשון עוסק בהיבט הנורמטיבי של תהליך קבלת ההחלטות ברמת הפקיד, כשהדגש מושם על התנהלותו של פקיד הציבור כשחקן במערכת הבירוקרטית. הפרק השני עוסק בהיבט הקוגניטיבי של תהליך קבלת ההחלטות ברמת הפרט, לפיו קיימות השפעות אפריוריות על תהליך קבלת ההחלטות. ההשפעות הללו מהוות, לשיטתו של מחקר זה, חוליה חשובה בהבנת תהליך קבלת ההחלטות של הפקיד הבודד ותוצאותיו. חשוב להדגיש שחלק מההשפעות הללו נוצרות בזירה האזרחית, כלומר בזירה שאיננה בירוקרטית, ומחקר זה בוחן אמפירית את ההשפעות של הזירות השונות על תהליך קבלת ההחלטות ברמת הפרט. הפרקים העוקבים מכסים שני עיסוקים מרכזיים נוספים של המחקר הקשורים קשר ישיר למבנה מודל המחקר. ראשית, נסקרים הגורמים המעצבים את דימוי הפקיד בזירה האזרחית ובזירה הבירוקרטית. גורמים אלה עוסקים במערכות אמון שונות, סוגים שונים של הון חברתי ומוטיבציה. לאחר מכן נסקר שיתוף הציבור כתחום המדיניות שביחס אליו נבחנות השערות המחקר. בפרק האחרון של סקירת הספרות מוצגים מודלים ותיאוריות המסבירים את הרציונל הקושר את המשתנים ואת הנחות המחקר אל תוך מודל המחקר והשערותיו פקיד הציבור במחקר קיים עיסוק נרחב בהיבטים הנורמטיביים והקוגניטיביים של תהליכי קבלת ההחלטות ברמת הפרט. במסגרת עיסוק זה נבדקו פעילויות של פרטים במגוון ארגונים, בהם גם ארגונים בירוקרטיים. Brehm & Gates, 1997; Brewer, 2003; Crozier, 1964; De-Graaf, 2011; Jackobs, 2008; ( Yang, 2005.)Kaufman, 1967; Scharpf, 1997; סיימון 1947( )Simon, טוען, שהבנת תהליכי קבלת החלטות ברמת הפרט בארגונים השונים אף מהווה חוליה מרכזית בהבנת פעילותם של הארגונים כמכלול. כשחקן במנגנון הבירוקרטי, פקיד הציבור מתפקד באופן נורמטיבי כממונה מטעם הציבור, וזאת בשונה מנבחר ציבור האמור לייצג את הציבור. פועל יוצא לכך הוא שהפקיד אינו מחויב בחשיפה פומבית של עמדותיו האישיות וכמובן שהוא אינו מפרסם מצע. למעשה, הוא גם אינו חייב )ולעתים אף אסור לו( לחשוף את עמדותיו הפרטיות בנושאים המקצועיים בהם הוא עוסק בפני המנהלים הממונים עליו במנגנון הבירוקרטי ובמנגנון הפוליטי. על אף עמדה נורמטיבית זו, לפיה אסור לפקיד הציבור לתת ביטוי לעמדותיו, מחקרים מציגים עדויות לכך שלפקידי ציבור יש יכולת ביטוי והשפעה בארגון על זירותיו השונות. יכולת זו באה לידי ביטוי גם בהשפעה על תהליכי קביעה, עיצוב ויישום של מדיניות ציבורית )למשל: Lipsky, 1980.)Brehm & Gates, 1997; Gofen, 2013; הפער בין הגדרת תפקידו הפורמאלית של הפקיד לבין פוטנציאל ההשפעה המהותית שלו בפועל על המערכת והמדיניות הנקבעת בה מעלה את השאלה המרכזית במחקר זה. שאלה זו עוסקת למעשה במאפייני מכניזם הפעולה של פקיד הציבור, שאינו גלוי בהכרח לאיש, ובאופן בו מכניזם זה משפיע על תהליכי קביעת מדיניות ציבורית. ברוח זו עוסק מחקר 1

26 זה באופן ישיר ועקיף גם בסולמות הערכים של הפקידים ובהשפעות שלהם על החלטות, וזאת לצד ההגדרות הפורמאליות של תפקידם. חשוב לציין שבספרות האקדמית מופיעים מחקרים העוסקים בנושאים הללו אך הם חסרים את פירוט ההשפעות השונות הפועלות על רמת הפרט במסגרת קטגוריאלית סדורה ומבוססת אמפירית )למשל: Downs, 1967.)Aberbach et al. 1981; Box, 2008; הגורמים המשפיעים על התנהגות הפקיד בארגון הבירוקרטי טרי מואי )1984 )Moe, טוען שחלק ניכר מהעיסוק המודרני בארגונים בכלל ובהתנהגות ארגונית של הפרט בארגון במיוחד צמח מעולם הכלכלה. מושגים כמו, יעילות, רציונאליות, תחרות והתמקדות ברמת הפרט כיחידת הניתוח הבסיסית, הושאלו מעולם זה ומשמשים בסיס לגישות העוסקות בחקר ארגונים בירוקרטים הן במגזר הפרטי והן במגזר הציבורי. גישות אלה מחולקות באופן כללי לשתיים: 5.גישות הממשיכות את הדיון ברוח התיאוריות הכלכליות גישות אלה מעתיקות מושגים מעולם הכלכלה ומיישמות אותם במגזר הציבורי, כמו למשל התנהגות ממקסמת תועלת ( maximizing Utility.)Niskanen, )1994 הנחת הרציונאליות של פקיד הציבור ועוד,)Equilibrium( שיווי משקל,)behavior 2. גישות התנהגותיות המתאימות את המושגים והתובנות מתחום הכלכלה אל תחום המגזר הציבורי, כך שישתלבו בתיאוריות התנהגותיות. תיאוריות אלה מתמקדות במימדים ההתנהגותיים והפסיכולוגיים של הצרכן, הפקיד, המנהל ועוד. 2000) Uphoff,.(Brewer et al. 2000; Simon, 1947; החוקר הרברט סיימון )1947 )Simon, מהווה נציג חשוב לגישה השנייה, והוא נחשב לאחד החוקרים המשמעותיים שעסקו בתיאוריות ההתנהגותיות בהקשר לרמת הפרט. מואי )1984 )Moe, טוען שסיימון מהווה דוגמא בולטת להתאמת הדיון הכלכלי לתיאוריה ההתנהגותית. לשיטתו, סיימון שאף להחליף את הטיעונים הנוגעים לאדם הכלכלי הרציונאלי man( )rational economic בתיאוריה רחבה יותר הנוגעת להתנהגות הפרט choice).(individual סיימון אף הראה במחקריו כיצד ניתן לבנות תיאוריה ארגונית שלמה על יסודות המושתתים על רמת הפרט )בדומה לגישתו של דאונס )1967.))Downs, סיימון אף תרם להחדרת העיסוק במימד הפסיכולוגי של תהליכי קבלת ההחלטות. לאור זאת הפכו מושגים כמו תשומת לב סלקטיבית, הסתגלות, סוציאליזציה )חיברות( ועוד, לחלק בלתי נפרד מחקר תהליכי קבלת ההחלטות וההתנהגות הארגונית )1984.)Moe, אחד התוצרים החשובים של עיסוק זה היה יצירת מודלים הקושרים בין דרכי החשיבה ומגבלותיה לבין ההתנהגות שבה בוחר הפרט ( Simon, bounded ( אחד המודלים הבולטים בהקשר זה הוא מודל הרציונאליות המוגבלת.)1947, 1955.)Simon, )1947 )rationality במודל זה מציג סיימון את המגבלות וההשפעות הסובייקטיביות הקיימות בתהליכי קבלת ההחלטות של הפרט. מגבלות אלה אינן מבטלות את ההנחות של התיאוריה הכלכלית, אך הן ממחישות את העובדה שהשחקן הבודד )ולכן גם הארגון( אינו מתפקד באופן רציונאלי בלבד. בנוסף מייצגות הגבלות אלה אי-שלמות וחיכוכים המשפיעים על התנהגות הפרט, על הסובבים אותו ועל 6

27 הבחירות שלהם. לפיכך, מעביר מודל זה את כובד המשקל בחקר קבלת ההחלטה מהזירה הרציונאלית והטכנית לעיסוק בצדדים הפסיכולוגיים )הלא-רציונליים( של התנהגות הפרט )1984.)Moe, נקודה זו מהותית למחקר זה, כיוון שגם כאן נעשה ניסיון להסביר את עמדות הפקיד הבודד כפועל יוצא של עיצוב תפיסות מתמשך המושפע ממכלול חוויותיו והתנסויותיו. נקודת מוצא זו שונה מהותית מנקודת המוצא הרציונאלית המניחה מערכת שיקולים וקבלת החלטות רציונאלית העומדת מאחורי עמדותיו והתנהגותו של השחקן הבודד. הרציונאליות המוגבלת מהווה בנוסף לכל זאת גם הנחה בסיסית בניתוח מערכות יחסים בארגון. חוקרים זיהו את העיקרון הזה ואת חשיבות השלכותיו הן בגישה הכלכלית problem( )the agency והן בתיאוריות נוספות במדעי החברה כדוגמת התיאוריה העוסקת במודל מנהל-סוכן Agent(.)Principal תיאוריית מנהל-סוכן מנסה לא רק להסביר את מורכבות מערכות היחסים בין שחקנים בחברה, שבהן כפוף אחד מהם למשנהו פורמאלית אך לא התנהגותית, אלא גם מצבים בהם לסוכן, לצורך העניין פקיד הציבור, יש אפשרות להשפיע באופן מהותי על התנהלותו של המנהל )מנהל בכיר או פוליטיקאי( ושל הארגון בכלל. לאור זאת, מתחדד גם העניין המרכזי במחקר. עניין אשר נוגע להבנת המכניזם המניע את פקיד הציבור להגשמה כזו או אחרת של פוטנציאל ההשפעה שלו, במסגרת מערכות היחסים המגוונות בהן הוא מעורב בארגון ומחוצה לו. ווטרמן ומאייר 2008( Meier, )Waterman & עסקו בתיאוריית מנהל-סוכן Agent(,)Principal והניחו במסגרת ניתוחם שהמנהלים נמצאים בדרג הפוליטי והסוכנים בדרג המקצועי, ושקיימת ביניהם כפיפות פורמאלית. לטענתם, מודל מנהל-סוכן הוא כללי מאוד ויש לו כמה מגרעות, כאשר אחת המרכזיות שבהן דנה בבעיית תפיסת השחקנים כאוניטריים )כדרג( problem.the unitary actor הטענה המרכזית במקרה זה היא שארגונים אינם בנויים רק מקבוצות הומוגניות של שחקנים אלא גם מאינדיבידואלים. לכן, צריך למצוא את הדרך שבאמצעותה אפשר יהיה להתייחס אל ארגון הן כקבוצה אוניטרית בעלת יעדים מסוימים והן כקבוצה של שחקנים אינדיבידואלים העשויים להחזיק בנוסף גם ביעדים פרטיים. כלומר, חשיבות הניתוח ברמת השחקנים הבודדים מדגישה את העובדה שהם מחזיקים ביעדים פרטיים ביחס למדיניות מסוימת העשויים שלא לחופף או להתאים בהכרח ליעדי הארגון באותה מדיניות. עובדה זו עשויה לגרום לשתי תופעות: 5. קונפליקט ביעדים conflict( )goal - יעדים פרטיים עשויים לסתור את יעדי הקבוצה, הארגון או המנהלים )ראו למשל יישום במחקרם של: Pandey, 2008.)Wright & א-סימטריה בחלוקת המידע בין השחקנים asymmetry( )information - יעדים ומניעים אישיים עשויים להשפיע על חלוקת המידע בארגון. חלוקת מידע זו מהווה מאפיין מרכזי של דינאמיקה בין שחקנים והיא עשויה להשפיע גם על האופן בו נקבעת מדיניות )2008 Meier,.)Waterman &.2 סיימון מוסיף על תופעות אלה אבחנה קונקרטית יותר כשהוא טוען שמערכת היחסים בין מנהל וסוכן לא רק שאינה מושלמת אלא עשויה אף לנטות לטובת הסוכן. הוא מרחיב וטוען, שלסוכן, פקיד הציבור, יש אף "מרחב קבלה" acceptance( )zone of שבתוכו הוא יכול לבחור לאפשר לבעל הסמכות להנחות את 1

28 התנהגותו )1947.)Simon, מרחב קבלה זה הוא ביטוי למרחב שיקול הדעת של הפקיד הבודד והוא תלוי בין השאר ביכולתו לבצע מניפולציה בזרימת מידע ובאפשרות לקדם יעדים פרטיים שלו השונים מאלה של המנהלים או של הארגון. ווטרמן ומאייר )2008 Meier, )Waterman & מציינים שיכולות אלה מאפשרות לפקיד הבודד לבחור בהתנהגות הנעה בין פסיבית לאקטיבית בכל הקשור לתהליכי קביעת המדיניות הציבורית. הבחירה של הפקיד בדרך פעולה כזו או אחרת מושפעת מגורמים שונים המחולקים לצורך מחקר זה לגורמים מערכתיים ואישיים: גורמים מערכתיים: מרחב שיקול הדעת של פקיד הציבור )Discretion( - ככל שמרחב שיקול הדעת של הפקיד גדל כך תגדל יכולתו לנצל את הא-סימטריה בחלוקת המידע לצורך סינון ההנחיות המגיעות מהממונים עליו בתוך הממשל )2008 Meier,.)Waterman & מהלך שכזה עשוי להיות מונחה על ידי יעדים.5 אישיים שאינם עולים בקנה אחד עם יעדי הממונים או הארגון ( Musheno, Maynard-Moody & 2000(. מואי )1984 )Moe, מציג שלושה מצבים נוספים בהם מרחב שיקול הדעת עשוי לגדול בגלל התנהגות הדרג הפוליטי: 5. כאשר לדרג הפוליטי הממונה יש פחות עניין בפעילות בירוקרטית. 2. כאשר הדרג הפוליטי עסוק פחות בשיקולי יעילות. 3. כאשר קיים פער בין המנדט החוקי שאותו פקיד מקבל לבין ההנחיות שהוא מקבל מהדרג הפוליטי. ברהם וגייטס ( & Brehn )Gates, 1997 טוענים שלפקיד יש אפשרות לווסת את מידת הציות שלו להנחיות שהוא מקבל וזאת בהתאם למרחב שיקול הדעת המתאפשר לו והיעדים אותם הוא מעוניין להשיג. מידת הציות עשויה להתבטא בציות להוראות,)working( בהתעלמות מחלק מההנחיות או מחוסר מוטיבציה לעבוד dissent-shirking( )leisure-shirking / ולעתים אף להתבטא ביצירת תפוקות שליליות לארגון הן מתוך רצון לפגוע בתפוקות או במטרה לשפר ביצועים של פקיד מסוים תוך פגיעה בתפוקות של אחר.)sabotage( מתחים בין פקידים בתוך הארגון - פאראזמאנד )1997 )Farazmand, מתייחס לחשיבות המתחים בתוך הארגון הבירוקרטי עצמו בין פקידי ציבור המהווים חלק מהסגל המקצועי הבכיר והמנוסה של הבירוקרטיה )professionals( לבין אלה הממונים על ידי פוליטיקאים אל תוך הבירוקרטיה לתקופות זמן קצרות.)transients( לשני שחקנים אלה עשויים להיות מרחבי שיקול דעת שונים באותו נושא. מערכת היחסים בין השחקן הבירוקרטי לבין מגוון מנהלים - לפקידי הציבור קיימים כמה סוגים של מנהלים: מנהלים מהזירה הפוליטית )פוליטיקאים(, מנהלים בתוך הארגון הבירוקרטי ומנהלים פוטנציאליים נוספים מהזירה האזרחית. מערכות היחסים עם המנהלים השונים נבדקו הן ברמת הפרט והן מנקודת מבט הבוחנת אינטראקציות בין זירות )בירוקרטית, פוליטית ואזרחית( ( & Maynard-Moody Aberbach et al. 1981; De-Graaf, 2011; Long, 1949;.2.3.)Musheno, 2000 מחקרים אלה ונוספים הניבו מסקנות משמעותיות לגבי התנהגות השחקן הבירוקרטי כפועל יוצא של השפעתן ההדדית של הזירות השונות זו על זו. פאראזמאנד 2